El problema del Presupuesto
Por Por Luis Miguel Palma Abogado y docente universitario
luismiguelpalma05@gmail.com
En rigor de verdad y honestidad intelectual debo decir que el tema de la nota me resulta harto conocido, habida cuenta de que es el contenido de un eje temático de la materia Derecho Financiero y Tributario, que dicto como profesor titular en la Universidad de la Cuenca del Plata, por lo que trataré de ser lo más explícito posible. Antes que nada defino el presupuesto en los términos del maestro Dr. Belisario Villegas en su obra Manual de Derecho Tributario y Financiero diciendo que “es el acto de gobierno por el cual se estiman los gastos y los recursos estatales por un período de tiempo determinado, que generalmente es de un año”. Pues bien, ¿qué pasa cuando se rechaza el Presupuesto Nacional por el Poder Legislativo?
En el primer párrafo escribí sobre el supuesto de máxima, esto es una situación de normalidad y formalidad legal, cual es que se apruebe el presupuesto y se promulgue por el Ejecutivo (recordar que el presupuesto anterior fue aprobado, pero luego el Ejecutivo vetó tres artículos entre los que se encontraban las Áreas Aduaneras Especiales en Misiones). Ahora bien, ¿qué pasa cuando se rechaza el Presupuesto Nacional en la instancia legislativa ?
Si el gobierno no consiguió respaldo al Presupuesto este año, la opción es prorrogar la Ley de Presupuesto que rige para 2021 a través de un decreto. Esto está establecido en el Artículo 27 de la ley 24156 Sistemas presupuestario, de crédito público, de tesorería, de contabilidad gubernamental y de control interno. Control externo. Disposiciones varias:
“Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados:
1. En los presupuestos de recursos: Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente; suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas; excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización; estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio: Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.
2. En los presupuestos de gastos: Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos.
Esta opción tiene muchos grises, ya que la proyección de desempeño para 2022 difiere, y mucho, de lo que sucedió en este segundo año de pandemia, sin dudas ha influido. Se estima que tendrá recursos extra sin asignación que deberá reasignar por decreto o decisión administrativa del jefe de Gabinete (estas cuestiones siempre generan discrecionalidad en el manejo de las arcas estatales). El proyecto de Ley de Presupuesto 2022 tiene otro condimento: da por sentado un acuerdo de renegociación de deuda con el Fondo Monetario Internacional, un actor que sobrevuela la negociación de los recursos internos, porque comienzan a producirse el año próximo vencimientos muy altos, y un supuesto plan plurianual creado por el ministro Guzman.
Pero hay una cuestión trascendental que no se explica en los medios, cuál es el carácter de ley formal de la Ley de Presupuesto, lo que significa que lo único que hay que hacer y que se puede hacer, y lo explico simplemente, es un cuadro de gastos y recursos anual que se discriminarán, previamente y luego se afectarán para su posterior ejecución por las unidades administrativas inferiores. Por el contrario, las leyes materiales son las que crean impuestos, u otras instituciones, reformas a Códigos de fondo o nuevas figuras legales, como el aborto o las cuestiones de estado civil o de carácter comercial. No obstante, si bien la prohibición de crear nuevas figuras mediante la ley de presupuesto anual establecida en la ley marco no se ha respetado al pie de la letra, sino que en algunos años como en el 2011 se crearon figuras que nada tenían que ver con el espíritu de la ley formal explicado. Lo que la gente debe saber es que los legisladores y el Poder Ejecutivo Nacional han usado al presupuesto desde el 2010 en adelante para introducir nuevos impuestos, o tratar de crear zonas aduaneras especiales o francas (no la de Misiones), cambiar definiciones aduaneras, como los conceptos de mercadería y de exportación e importación y así han desvirtuado la formalidad de la ley para hacerla material. La norma que regula todo lo relativo al presupuesto, sus principios, prohibiciones, excepciones y ejecución es la 24.156 o sea cada año se aprueba un nuevo presupuesto, pero respetando y siguiendo los lineamientos de la ley mencionada que es la que establece las formalidades o el ‘know how’ de cómo se debe hacer el presupuesto.
El artículo 24 de esta ley de administración financiera establece: “El Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general… Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos el programa monetario y el presupuesto de divisas formuladas para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente”.
En el artículo 25 se establecen las informaciones o datos que debe tener el presupuesto: “Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general”.
Estos artículos mencionados se refieren a que elementos debe tener el proyecto de ley de presupuesto y que necesariamente, a pesar de no estar aprobada la ley deberá observar el Poder Ejecutivo
Como reflexión, queda claro que en esta situación de ausencia de ley, el Poder Ejecutivo manejará a discreción los recursos y los gastos de la República Argentina utilizando los parámetros del Presupuesto del año 2021. La verdad y en una mirada oblicua, no sé si al oficialismo no le convenía esta situación. Siempre con esperanza de que el gobierno en lo que queda de su gestión pueda dar un golpe de timón a este barco en el que estamos todos embarcados y nos lleve a buen puerto, o al menos no naufraguemos, me despido con la frase de George Washington: “Errar es natural, pero rectificar el error es la gloria”. Y si la política es el arte de lo posible, pues hagan lo posible para arreglar, no para romper, que parece ser el estilo dominante en el oficialismo, cuando no a veces en la oposición. En el medio estamos nosotros . No se olviden Ojalá así sea, por el bien de todos.
